Loro diranno, noi diciamo

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(Il No alla riforma di Gustavo Zagrebelsky e Francesco Pallante)

Il dibattito sul referendum costituzionale del prossimo 4 dicembre è entrato nella sua fase decisiva. La libreria Laterza di Bari ha ospitato un incontro promosso dall’Associazione Libertà e Giustizia a favore delle ragioni del NO. Le tesi sono state illustrate da Francesco Pallante, professore di Diritto Costituzionale all’Università di Torino ed allievo di Gustavo Zagrebelsky con il quale condivide, tra le altre cose, la stesura del libro Loro diranno, noi diciamo. Vademecum sulle riforme istituzionali (Laterza, 2016). Riporto le questioni trattate e le principali obiezioni del prof. Pallante alla riforma, emerse durante la discussione anche sotto forma di risposte alle domande poste dal pubblico.

Premessa.

Uno sguardo complessivo alla riforma ci restituisce un quadro contraddittorio, all’interno del quale ragioni di fondo molto chiare si intrecciano ad articoli mal scritti che produrranno esiti incerti se non palesemente contrari a quanto annunciato. E’ possibile affermare che il pensiero sotteso al nuovo impianto costituzionale sia l’accentuazione della “governabilità”, intesa come punto fermo per costruire una democrazia “matura”. Nonostante questo e al di là delle dispute teoriche su quanto la “governabilità” sia desiderabile o meno a discapito della “rappresentanza”, saranno proprio le riforme così concepite, se attuate, a negare i risultati attesi.

Il nuovo Senato.

Oggi è molto difficile che qualche cittadino si dica contrario a misure di contenimento dei costi dei parlamentari (diaria, stipendio, vitalizi ecc.), ma è bene ricordare che tutto ciò è motivato da un disgusto nei confronti della classe politica che nessun taglio potrà sanare. Non si affronta, in altri termini, il nocciolo culturale del problema. Al contrario, un taglio, se pur molto limitato nel numero, delle poltrone corrisponde sempre ad una diminuzione della rappresentanza. Come se non bastasse, la Ragioneria Generale dello Stato ha stimato un risparmio complessivo di 49 milioni di euro annuali, pari a circa 89 centesimi pro capite all’anno (meno del prezzo di un caffè all’anno per cittadino italiano). Rischiamo di barattare il nostro voto per una cifra irrisoria.

Per quanto riguarda la composizione del futuro Senato, il ddl Renzi-Boschi ha radicalmente rivisto l’art. 57 della Costituzione, trasformando l’elezione diretta di uno dei rami del Parlamento da parte dei cittadini in un’elezione di secondo livello, determinata dai Consigli regionali e delle province autonome di  Trento e di Bolzano. I senatori saranno quindi consiglieri regionali e sindaci in carica. Tuttavia, le modalità di attribuzione dei seggi e di sostituzione sono demandate al comma 6 dello stesso articolo, che a sua volta demanda ad una legge che ancora non c’é. Soprattutto la seguente formulazione è enigmatica: “i seggi sono attribuiti in ragione dei voti espressi e della composizione di ciascun Consiglio”, un’espressione che in termini giuridici si traduce nella parità di potere decisionale attribuito ai Consigli Regionali e ai cittadini. Ora, è noto che la composizione dei Consigli regionali, in virtù del premio di maggioranza, non rispecchia mai fedelmente l’espressione del voto degli elettori. Cosa accadrà? Dovremo forse affidarci al “buon senso” dei nostri amministratori locali, tra i più discussi della classe politica? I cittadini saranno chiamati ad integrare o a confermare le scelte dei propri politici regionali? Attualmente è impossibile saperlo. Approvare la riforma significherebbe dare una delega in bianco. Le leggi attuative saranno difficili da scrivere e necessiteranno di una vigilanza democratica continua.

Non solo. Se prestiamo attenzione al comma 5, leggiamo che “la durata del mandato dei senatori coincide con quella degli organi delle istituzioni territoriali dai quali sono stati eletti, in conformità alle scelte espresse dagli elettori per i candidati consiglieri in occasione del rinnovo dei medesimi organi”. Cosa significa, se non che la durata della carica di senatore è variabile e commisurata al destino del proprio consiglio regionale? Ci ricordiamo tutti dei casi Marrazzo e Cota. Le vicende personali di un presidente di Regione influiranno sulla composizione del Senato, perché quando cade il governatore, cadono tutti (non sempre per colpa loro!), compresi quindi coloro che saranno “scelti” al Senato della Repubblica. Paradossalmente, anziche l’agognata continuità istituzionale, avremo un aumento dell’instabilità politica su un intero ramo del Parlamento.

Non basta. Se per l’elezione alla Camera dei Deputati è mantenuto il limite dei 25 anni di età per essere eletti, potremmo avere il caso di senatori appena maggiorenni, perchè nei consigli regionali è sufficiente la maggiore età per accedere all’elettorato attivo. In altre parole verrebbe a cadere il principio anagrafico, che non è certamente secondario nella formazione di un organo come il Senato, generalmente espressione di valori mediati dall’esperienza e dalla competenza accumulati nel corso degli anni.

Funzioni del Senato e fine del bicameralismo perfetto.

L’articolo 70 della nuova Costituzione è di difficile lettura e comprensione, anche per esperti del diritto. L’obiettivo sbandierato strumentalmente è: velocizzare l’approvazione delle leggi (monocameralismo) su un gran numero di materie, fatte salve quelle esplicitamente elencate. L’intera operazione assume i connotati di un efficientismo più ideologico che reale. Il primo mito da sfatare riguarda la presunta lentezza o improduttività del Parlamento italiano. In realtà, i numeri dicono che l’Italia si pone ai vertici delle classifiche per emanazione di leggi: sono troppe, non poche! Il vero guaio è che sono scritte, molto spesso, male o sotto il segno di una volontaria ambiguità, e si prestano pertanto a letture e a interpretazioni divergenti. A parte questo, è opportuno ricordare che su 20 materie resta in vigore il bicameralismo perfetto esattamente come l’abbiamo finora conosciuto (in primis nell’approvazione dei trattati internazionali). E sulle altre? Il Senato può comunque disporre di esaminare i disegni di legge approvati dalla Camera entro dieci giorni, eventualmente deliberando proposte di modificazione del testo.

Non solo. La rigida delimitazione delle materie punterebbe a diversificare la procedura di approvazione delle leggi. Tuttavia, in uno Stato moderno la complessità degli argomenti comporta in molti casi un accavallamento delle materie stesse. Le conseguenza sarà un proliferare di conflitti di attribuzione, una matassa che, come recita il comma 6, dovrà essere dipanata dai Presidenti delle Camere, i quali “decidono, d’intesa tra loro, le eventuali questioni di competenza, sollevate secondo le norme dei rispettivi regolamenti”. Non serve essere cultori di filosofia del diritto per capire che 2 (due) è un numero pari, che i Presidenti potrebbero essere espressione di coalizioni antitetiche, e che in caso di mancata conciliazione occorrerà la decisione di un terzo soggetto, con ogni probabilità – ancora una volta! – la Corte Costituzionale.

Non basta. Tenuto conto della rinnovata composizione del Senato e delle competenze attribuite (che non sono poche), è certo che i senatori saranno chiamati a sbrigare una mole di lavoro pari a quella odierna, un impegno significativo anche in termini di numero di giorni da passare fisicamente a Roma ogni settimana. Sarà quindi molto complicato coordinare i lavori di venti assemblee regionali con quelli parlamentari, tant’è che qualcuno avanza già la richiesta di poter essere presente in videoconferenza, con relativi problemi, inestricabili, di presenza e numero legale.

A fronte di tante difficoltà, sorge una domanda lecita: perché non attribuire al Senato una funzione puramente consultiva? Qualunque altra soluzione, anche più radicale, sarebbe stata preferibile ad un guazzabuglio del genere. In virtù di un falso regionalismo – perché nei gruppi del Senato prevarrà, per ragioni facili da intuire, l’appartenenza partitica su quella territoriale –, si toglie ai cittadini il diritto di votare ed il controllo diretto su un Istituzione antica e prestigiosa, uno schema che ricalca la già sperimentata soppressione delle province, una trasformazione dell’architettura dei poteri locali la cui gestione è stata finora tutt’altro che semplice e indolore.

Equilibri politico-istituzionali e rapporto tra Stato e Regioni.

Una Costituzione è fatta per durare nel tempo. Qui, in questa riforma, permangono dei buchi neri che non sappiamo quale ceto dirigente potrà mai colmare. E’ come comprare un’automobile senza i freni, sperando che un meccanico, prima o poi, ci lavori sopra per inserirli. Ma chi farebbe mai un affare del genere, nella vita di tutti i giorni? Ciò che è certa, se combiniamo insieme alcuni aspetti del DDL Renzi-Boschi, è l’accentuazione progressiva dei poteri nelle mani dell’Esecutivo.

Prendiamo, innanzitutto, l’articolo 72 dove compare il cosiddetto voto a data certa: “il Governo può chiedere alla Camera dei deputati di deliberare, entro cinque giorni dalla richiesta, che un disegno di legge indicato come essenziale per l’attuazione del programma di governo sia iscritto con priorità all’ordine del giorno e sottoposto alla pronuncia in via definitiva della Camera dei deputati entro il termine di settanta giorni dalla deliberazione”. Si tratta di una via privilegiata per l’approvazione delle leggi di elaborazione governativa. Oppure consideriamo un altro articolo cardine della riforma (e anche della precedente, quella del 2001 che introdusse il federalismo), ovvero il 117. Ad una più rigida ripartizione delle competenze, tendenzialmente a svantaggio delle Regioni che perdono la potestà legislativa “in riferimento ad ogni materia non espressamente riservata alla legislazione dello Stato” (così recitava il vecchio testo), fa seguito una puntualizzazione che inverte la rotta e sancisce che “su proposta del Governo, la legge dello Stato può intervenire in materie non riservate alla legislazione esclusiva quando lo richieda la tutela dell’unità giuridica o economica della Repubblica, ovvero la tutela dell’interesse nazionale”. Cosa sia questo “interesse nazionale” è oggetto di decisione politica. Può essere un’infrastruttura contestata dalle comunità locali come la TAP? Può essere il famigerato ponte sullo Stretto di Messina? L’unica certezza è che NON sarà il Parlamento (si badi bene), ma il Governo stesso a indicare i punti nevralgici sui quali incidere per via legislativa, dettando all’Assemblea i tempi e i modi delle leggi stesse, potendo ricorrere ad istanze di priorità. E’ superfluo ricordare che dovrebbe essere, al contrario, il Parlamento la sede in cui incanalare democraticamente un dibattito su questioni non risolte, nel processo dialettico che si instaura tra la maggioranza e le opposizioni, e non nel chiuso di una stanza a Palazzo Chigi.

Non solo. Se leghiamo il DDL Renzi-Boschi all’Italicum, ovvero alla prevista riforma della legge elettorale in senso spiccatamente maggioritario (non a caso il Presidente del Consiglio ha come modello, da sempre, quello del Sindaco d’Italia), rischiamo di andare incontro ad un’esaltazione incondizionata del principio di governabilità, ipostatizzato come regola fine a se stessa, quasi idolatrato quale panacea di tutti i mali. In pochissimi paesi al mondo conosciamo, la sera stessa delle elezioni, la composizione del governo ed il nome del nuovo Primo Ministro. Matteo Renzi sembra conquistato da una logica amico/nemico banale e semplificata: chi vince piglia il tavolo per 5 anni, e si va a comandare. Ma è questa la democrazia?

Non basta. Come si evince dalla ricostruzione del processo di revisione costituzionale, il Governo è stato molto presente e molto pesante, si può tranquillamente dire che l’iniziativa principale sia stata del cerchio magico gigliato. Non è un caso che il DDL porti i nomi del Presidente del Consiglio e del Ministro per le Riforme! Anche questa è un’anomalia del sistema. In genere, le trasformazioni radicali di un tessuto politico-giuridico non possono fare a meno di una precisa e specifica opera di costruzione e persuasione democratica che solo il Parlamento ed i partiti possono istruire nei confronti dell’elettorato. La Costituzione è uno strumento di garanzia a fronte del potere più alto, che è sempre quello incarnato dall’esecutivo, un limite agli eccessi e ai colpi di mano sempre possibili quando le maggioranze si disegnano sulla sagoma di un Parlamento prono e fedele. Qui, appare tutto ribaltato, e nel già citato testo di Zagrebelsky e Pallante, vengono ripercorse con estrema attenzione le tappe che hanno portato l’Italia all’appuntamento del 4 Dicembre.

Conclusioni.

Le regole non sono né una bacchetta magica né una formula apotropaica che ripara il frazionamento del sistema o nasconde le crepe di un rapporto ormai logoro. Se la nostra società è lacerata da incubi e preoccupazioni di vario tipo, se non crede più nel proprio ceto politico, e la scarsa affluenza alle urne delle ultime tornate elettorali lo testimonia, le riforme in campo non serviranno a tessere relazioni più solide. Il Governo ha piantato nel suo disegno di riforma una clausola di supremazia (si ricordi sempre, a titolo di esempio, l’articolo 117 comma 4, precedentemente esaminato) che è il suggello del ritorno al potere centrale, in un’epoca in cui si confrontano interessi transnazionali fortissimi e slanci nazionalistici sempre più impetuosi. Se è vero che i poteri locali sono spesso un freno allo sviluppo, è altrettanto vero che la comunità di appartenenza assurge, nell’immaginario collettivo delle fasce più deboli della popolazione, a zona di riparo nel bel mezzo ad un oceano in tempesta. Tutti i partiti di destra, i leader populisti, i cacicchi e piccoli ras di provincia sorgono su questo humus, e non si può negare che la scarsa rappresentanza numerica dell’Ukip o del FN nei rispettivi parlamenti, a causa di leggi elettorali non rispettose del principio di proporzialità, abbia gonfiato le vele del loro consenso. E’ noto che la nostra Corte Costituzionale nel 2013 ha sancito che i premi di maggioranza alterano i rapporti democratici: ora quella stortura è diventata logica di sistema. La riforma costituzionale esaspera gli errori del nostro sistema politico, portandoli al cortocircuito. Non riuscendo più a fare presa sull’elettorato, incapace di raccogliere la partecipazione popolare, svuotato di passione e militanza, poggiato su una base anagraficamente vecchia, il PD ed i suoi alleati stanno approntando per sé o per altri una comoda scorciatoia verso il potere, un salto mortale verso il decisionismo più retrivo. E se vincessero i pentastellati? Come utilizzerebbero la nuova Costituzione? E una maggioranza targata Salvini quali leggi farebbe passare in virtù della clausola di supremazia? Sono domande legittime, perché questi sono gli attori in campo.

Questo articolo, ribadisco, non ha la presunzione di esaurire l’intera gamma delle obiezioni alla riforma Costituzionale, né è possibile riassumere la proposta in positivo, ovvero “costituzionalistica”, formulata dal professor Zagrebelsky e spedita sotto forma di lettera al Ministro Boschi, il 4 Maggio 2014, in opposizione a quella “amministrativistica”. Si rimanda ad una lettura del testo Loro diranno, noi diciamo. Da questa stessa lettera, a mo’ di chiusura, è opportuno riportare il seguente avvertimento:

«La visione d’insieme è quella di un sistema politico che vuole chiudersi difensivamente su se stesso, contro la concezione pluralistica e partecipativa della democrazia, che è la concezione della Costituzione del 1948. La posta in gioco è alta. Per questo è giusto lanciare l’allarme».

Alessandro Vergari

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